به‌روزرسانی حقوقی سپتامبر ۲۰۲۶
مقدمه
شهروند ایرانی می‌تواند در ترکیه درخواست حمایت بین‌المللی مطرح کند. امکان طرح درخواست به تابعیت، داشتن ویزا یا اجازه اقامت وابسته نیست؛ اما پذیرش درخواست تنها هنگامی ممکن است که وضعیت فردی شخص با یکی از تعریف‌های قانونی حمایت بین‌المللی منطبق باشد. تابعیت ایرانی به‌تنهایی نه حق برخورداری از حمایت ایجاد می‌کند و نه مانعی برای دسترسی به این فرایند است.
حمایت بین‌المللی در قانون اتباع خارجی و حمایت بین‌المللی شماره ۶۴۵۸ از سه عنوان پناهندگی، پناهندگی مشروط و حمایت ثانویه تشکیل می‌شود. هر عنوان عناصر حقوقی و آثار خاص خود را دارد. موضوع اصلی در ارزیابی، خطر شخصی در صورت بازگشت، علت آن خطر، امکان برخورداری از حمایت کشور تابعیت و وجود یا نبود موانع قانونی است.
این نهاد با اجازه اقامت کوتاه‌مدت، خانوادگی، دانشجویی یا بشردوستانه یکسان نیست. همچنین حمایت بین‌المللی با حمایت موقت تفاوت دارد. حمایت موقت به وضعیت ورود جمعی اشخاصی مربوط است که ناچار به ترک کشور خود شده‌اند و نمی‌توانند به آن بازگردند؛ صرف ایرانی‌بودن شخص، او را در قلمرو حمایت موقت قرار نمی‌دهد.
اثر محدودیت جغرافیایی ترکیه
تعریف پناهنده در ماده ۶۱ قانون شماره ۶۴۵۸ به آزار ناشی از رویدادهای واقع‌شده در کشورهای اروپایی مربوط است. شخص باید به دلیل ترس موجه از آزار به سبب نژاد، دین، تابعیت، عضویت در گروه اجتماعی معین یا عقیده سیاسی، خارج از کشور تابعیت خود باشد و به علت این ترس نتواند یا نخواهد از حمایت آن کشور برخوردار شود.
ترکیه محدودیت جغرافیایی خود را در اجرای کنوانسیون ۱۹۵۱ حفظ کرده است. در نتیجه، ادعای یک شهروند ایرانی که خطر آن از رویدادهای ایران ناشی می‌شود، در تعریف پناهنده موضوع ماده ۶۱ قرار نمی‌گیرد. چنین ادعایی، با توجه به ماهیت خطر، در چارچوب پناهندگی مشروط یا حمایت ثانویه ارزیابی می‌شود.
تفاوت عنوان‌ها صرفاً اصطلاحی نیست. پناهنده، پناهنده مشروط و برخوردار از حمایت ثانویه از حیث مبنای شناسایی و برخی آثار وضعیت حقوقی با یکدیگر تفاوت دارند. بااین‌حال، هر سه عنوان بخشی از نظام حمایت بین‌المللی‌اند و از اجازه‌های اقامت عادی جدا باقی می‌مانند.
پناهندگی مشروط برای رویدادهای خارج از اروپا
ماده ۶۲ قانون شماره ۶۴۵۸ پناهندگی مشروط را برای شخصی تعریف می‌کند که به سبب رویدادهای واقع‌شده خارج از کشورهای اروپایی، ترس موجه از آزار به دلیل نژاد، دین، تابعیت، عضویت در گروه اجتماعی معین یا عقیده سیاسی دارد؛ خارج از کشور تابعیت خود است؛ و به علت این ترس نمی‌تواند یا نمی‌خواهد از حمایت آن کشور برخوردار شود.
در پرونده یک شهروند ایرانی، ارتباط میان خطر ادعایی و یکی از پنج سبب حمایتی اهمیت اساسی دارد. فعالیت یا عقیده سیاسی، باور یا تغییر دینی، تعلق قومی یا ملی و عضویت در یک گروه اجتماعی معین فقط زمانی در این تعریف اثر دارند که خطر آزار فردی با آن سبب ارتباط حقوقی پیدا کند. وجود یک ویژگی یا عقیده، بدون خطر آزار ناشی از آن، تمام عناصر تعریف را کامل نمی‌کند.
پس از شناسایی پناهندگی مشروط، اقامت شخص در ترکیه تا اسکان در کشور ثالث مجاز است. این وضعیت، حق قطعی برای انتقال به کشور معین یا اسکان در مهلت ثابت ایجاد نمی‌کند. قانون برای انجام اسکان کشور ثالث مدت تقویمی مشخصی تعیین نکرده و شناسایی وضعیت با پذیرش از سوی یک کشور ثالث دو تصمیم جداگانه است.
مفهوم آزار و ماهیت فردی خطر
آزار در حقوق حمایت بین‌المللی به رفتاری مربوط است که به سبب ماهیت یا تکرار خود، نقض شدید حقوق بنیادین ایجاد می‌کند. تهدید علیه جان یا آزادی، خشونت جسمی یا روانی، مجازات یا تعقیب تبعیض‌آمیز و اقداماتی با پیامدهای شدید و نامتناسب می‌توانند، با توجه به اوضاع پرونده، در این ارزیابی قرار گیرند. هر رفتار نامطلوب، اختلاف شخصی یا محدودیت اجتماعی به حد آزار حقوقی نمی‌رسد.
عامل آزار می‌تواند دولت یا گروه و شخص غیردولتی باشد. در خطر ناشی از عامل غیردولتی، موضوع تعیین‌کننده آن است که حمایت مؤثر و پایدار از سوی کشور تابعیت در دسترس باشد یا نباشد. صرف خصوصی‌بودن عامل، خطر را از قلمرو حمایت خارج نمی‌کند و صرف ادعای نبود حمایت نیز برای اثبات آن کافی نیست.
ارزیابی هم شرایط عمومی کشور مبدأ و هم موقعیت شخصی متقاضی را در بر می‌گیرد. پیشینه، هویت، فعالیت‌ها، مسیر رویدادها و امکان بازگشت امن در کنار اطلاعات مربوط به کشور مبدأ سنجیده می‌شوند. خطر باید ناظر به زمان تصمیم و آینده قابل پیش‌بینی پس از بازگشت باشد.
رویدادهای پس از خروج از ایران نیز می‌توانند در شکل‌گیری خطر مؤثر باشند. فعالیت سیاسی، بیان عمومی، تغییر باور یا سایر تحولات پس از خروج، هنگامی در ارزیابی قرار می‌گیرند که نتیجه آنها خطر واقعی در صورت بازگشت باشد. منشأ زمانی خطر، به‌تنهایی آن را معتبر یا نامعتبر نمی‌کند.
حمایت ثانویه
ماده ۶۳ قانون شماره ۶۴۵۸ حمایت ثانویه را برای شخصی مقرر می‌کند که در تعریف پناهنده یا پناهنده مشروط قرار نمی‌گیرد، اما در صورت بازگشت به کشور تابعیت خود با یکی از سه خطر قانونی روبه‌رو خواهد شد و به سبب آن خطر نمی‌تواند یا نمی‌خواهد از حمایت کشور خود برخوردار شود.
نخستین خطر، محکومیت به مجازات اعدام یا اجرای مجازات اعدام است. دومین خطر، شکنجه یا مجازات یا رفتار غیرانسانی یا تحقیرآمیز است. سومین خطر، تهدید جدی متوجه شخص در نتیجه خشونت بی‌ضابطه در وضعیت مخاصمه مسلحانه بین‌المللی یا داخلی است.
در حمایت ثانویه، اثبات ارتباط خطر با نژاد، دین، تابعیت، گروه اجتماعی معین یا عقیده سیاسی شرط مستقل نیست. بااین‌حال، خطر باید واقعی، جدی و شخصی باشد و به یکی از سه دسته بسته قانونی تعلق داشته باشد. دشواری زندگی، ناامنی با شدت پایین یا نگرانی فرضی خارج از این سه دسته، تعریف حمایت ثانویه را تکمیل نمی‌کند.
وضعیت‌هایی که به‌تنهایی مبنای حمایت نیستند
پایان اعتبار ویزا، رد یا لغو اجازه اقامت، نداشتن اجازه کار، اقامت غیرقانونی یا وجود تصمیم اخراج، به‌تنهایی شخص را واجد شرایط حمایت بین‌المللی نمی‌کنند. این وضعیت‌ها به قواعد ورود، اقامت، کار و اخراج مربوط‌اند؛ حمایت بین‌المللی بر خطر آزار یا آسیب شدید در کشور بازگشت استوار است.
هدف‌های تحصیلی، شغلی، تجاری، درمانی، خانوادگی یا تمایل به اقامت طولانی‌تر نیز به‌خودی‌خود در تعریف حمایت قرار ندارند. مشکلات اقتصادی، بیکاری، کاهش سطح زندگی و نبود فرصت‌های حرفه‌ای، بدون وجود یکی از خطرهای مقرر در مواد ۶۲ یا ۶۳، مبنای شناسایی وضعیت حمایتی نیستند.
شرایط عمومی حقوق بشری یا امنیتی کشور مبدأ بخشی از زمینه ارزیابی است، اما نتیجه هر درخواست به اثر آن شرایط بر شخص معین وابسته می‌ماند. تعلق به گروهی که با خطر شناخته‌شده روبه‌رو است می‌تواند اهمیت اثباتی داشته باشد؛ بااین‌حال، تصمیم نهایی بر ارزیابی فردی استوار است و صرف تابعیت یا اشاره کلی به اوضاع کشور نتیجه از پیش تعیین‌شده ایجاد نمی‌کند.
حق طرح درخواست و وضعیت ورود به ترکیه
وجود ویزای معتبر، ورود از گذرگاه مرزی رسمی یا داشتن اجازه اقامت، شرط طرح درخواست حمایت بین‌المللی نیست. شخصی که به‌صورت نامنظم وارد ترکیه شده یا مدت اقامت قانونی او پایان یافته است نیز به فرایند حمایت دسترسی دارد. غیرقانونی‌بودن ورود یا اقامت، جایگزین بررسی ماهوی خطر نمی‌شود.
ماده ۶۵ قانون شماره ۶۴۵۸ برای خودداری از تعقیب کیفری صرفاً به سبب نقض قواعد ورود یا اقامت، دو عنصر را مقرر می‌کند: مراجعه خودخواسته در یک «مدت معقول» و توضیح دلایل معتبر ورود یا اقامت غیرقانونی. قانون برای مدت معقول عددی بر حسب روز، هفته یا ماه تعیین نکرده است؛ این عبارت یک معیار حقوقی است که بر پایه اوضاع هر پرونده تفسیر می‌شود.
درخواست ماهیت شخصی دارد. هر شخص می‌تواند به نام خود درخواست مطرح کند. درخواست یک فرد می‌تواند اعضای همراه خانواده را که ادعای آنان بر همان سبب استوار است نیز در بر گیرد؛ رضایت عضو بزرگسال خانواده برای قرارگرفتن در همان درخواست لازم است. هر عضو خانواده که مبنای متفاوتی دارد، از حق ارزیابی فردی برخوردار است.
طرح درخواست شخصاً انجام می‌شود و نماینده قانونی یا وکیل نمی‌تواند به جای شخص، عمل اولیه طرح درخواست را انجام دهد. این قاعده مانع نمایندگی و کمک حقوقی در مراحل بعدی پرونده نیست. شخصی که به علت وضعیت جسمی یا شرایط مؤثر قادر به مراجعه حضوری نیست، می‌تواند در محل حضور خود مشمول ثبت قرار گیرد.
قابلیت پذیرش و بررسی ماهوی
پذیرش پرونده برای بررسی ماهوی با پذیرفته‌شدن درخواست حمایت متفاوت است. در مرحله قابلیت پذیرش، بررسی می‌شود که آیا مانعی وجود دارد که مانع ورود پرونده به ارزیابی کامل ماهوی شود. تصمیم عدم پذیرش، اظهار نظر نهایی درباره تحقق آزار یا آسیب شدید نیست.
تکرار همان درخواست بدون ارائه سبب متفاوت، طرح درخواست جداگانه بدون سبب موجه یا متفاوت پس از قرارگرفتن شخص در درخواست خانوادگی، وجود کشور نخست پناهندگی و وجود کشور ثالث امن از جهات قانونی عدم پذیرش‌اند. مفاهیم کشور نخست پناهندگی و کشور ثالث امن به امکان حمایت واقعی، رعایت اصل منع بازگرداندن و رابطه شخص با آن کشور وابسته‌اند و برای همان شخص ارزیابی می‌شوند.
صرف عبور از یک کشور دیگر، بدون احراز تمام شرایط قانونی، به‌تنهایی تصمیم عدم پذیرش را ایجاد نمی‌کند. از سوی دیگر، داشتن وضعیت حمایتی مؤثر در کشور دیگر یا امکان پذیرش مجدد و برخورداری از حمایت کافی در آن کشور می‌تواند بر قابلیت پذیرش اثر بگذارد.
موارد محرومیت از حمایت
حتی در صورت وجود خطر، برخی رفتارها یا وضعیت‌ها می‌توانند شخص را از شناسایی به عنوان برخوردار از حمایت بین‌المللی محروم کنند. برخورداری کنونی از حمایت یا کمک یکی از نهادهای سازمان ملل متحد غیر از کمیساریای عالی پناهندگان، شناسایی حقوق و تکالیف هم‌ارز شهروندی در کشور محل اقامت و وجود دلایل جدی درباره ارتکاب جنایت علیه صلح، جنایت جنگی، جنایت علیه بشریت، جرم سنگین غیرسیاسی یا اعمال مغایر با اهداف و اصول سازمان ملل متحد از موارد اصلی محرومیت هستند.
مشارکت در ارتکاب یا تحریک به ارتکاب این اعمال نیز در قلمرو محرومیت قرار می‌گیرد. در حمایت ثانویه، ایجاد خطر جدی برای نظم عمومی یا امنیت عمومی و برخی جرایم ارتکابی در خارج از ترکیه پیش از ورود نیز می‌تواند مانع شناسایی باشد.
محرومیت ماهیت فردی دارد. وجود سبب محرومیت درباره یک عضو خانواده، بدون تحقق همان سبب درباره عضو دیگر، خودکار به عضو دیگر سرایت نمی‌کند. قابلیت پذیرش، محرومیت و رد ماهوی سه تصمیم با مبانی حقوقی متفاوت‌اند.
وضعیت متقاضی در مدت رسیدگی
پس از ثبت درخواست، برای متقاضی کارت شناسایی متقاضی حمایت بین‌المللی با اعتبار یک‌ساله صادر می‌شود. اگر رسیدگی در این مدت پایان نیابد، کارت برای دوره‌های یک‌ساله تمدید می‌شود. صدور و تمدید این کارت مشمول هزینه نیست و کارت در مدت اعتبار خود جایگزین اجازه اقامت است.
کارت متقاضی به معنای شناسایی شخص به عنوان پناهنده مشروط یا برخوردار از حمایت ثانویه نیست. این سند، وضعیت شخص را در مرحله رسیدگی نشان می‌دهد. در صورت تصمیم مثبت، کارت وضعیت حمایت بین‌المللی با اعتبار سه‌ساله صادر می‌شود؛ این کارت نیز رایگان و جایگزین اجازه اقامت است و بر پایه قواعد قانونی قابل تمدید است.
متقاضی ممکن است به اقامت در استان معین و حضور در تاریخ‌های اعلام‌شده مکلف شود. اعلام نشانی و تغییرات هویتی و مدنی، همکاری در روشن‌شدن هویت و دلایل درخواست و رعایت تکالیف گزارش‌دهی از آثار قانونی وضعیت متقاضی‌اند. این تکالیف با حق بررسی فردی درخواست هم‌زمان اعمال می‌شوند.
حقوق مرتبط با وضعیت متقاضی و دارنده حمایت
متقاضیان و دارندگان وضعیت حمایت بین‌المللی به آموزش ابتدایی و متوسطه دسترسی دارند. اشخاص نیازمند می‌توانند در چارچوب معیارهای قانونی از خدمات و کمک‌های اجتماعی برخوردار شوند. دامنه هر حق به شرایط مقرر در قانون مربوط و وضعیت ثبت شخص وابسته است.
متقاضی یا دارنده وضعیت که بیمه درمانی ندارد و توان پرداخت ندارد، از تاریخ ثبت حمایت بین‌المللی برای مدت یک سال در نظام بیمه سلامت عمومی قرار می‌گیرد. محدودیت یک‌ساله درباره اشخاص دارای نیازهای ویژه و اشخاصی که ادامه پوشش آنان تأیید شده است، مطابق شرایط قانونی اعمال نمی‌شود. تغییر بعدی در توان مالی یا برخورداری از بیمه بر ادامه پوشش اثر دارد.
متقاضی حمایت بین‌المللی و پناهنده مشروط شش ماه پس از تاریخ درخواست می‌توانند برای اجازه کار درخواست کنند. پناهنده و دارنده حمایت ثانویه پس از شناسایی وضعیت از حق کار وابسته یا مستقل برخوردارند و کارت وضعیت آنان جایگزین اجازه کار است؛ محدودیت‌های قانونی مربوط به برخی مشاغل و بازار کار محفوظ می‌ماند.
حقوق اجتماعی و اقتصادی ناشی از پرونده حمایتی، اقامت را به اجازه اقامت عادی تبدیل نمی‌کند. در مقابل، داشتن اجازه اقامت پیشین نیز جایگزین اثبات عناصر حمایت بین‌المللی نیست. هر نظام مبنا، سند و شرایط پایان خود را دارد.
تکالیف و فرض انصراف از درخواست
فرایند حمایت بر همکاری شخص در ثبت، احراز هویت، مصاحبه و گزارش‌دهی استوار است. اعلام کتبی انصراف، حاضرنشدن در مصاحبه سه بار پیاپی بدون عذر، فرار از محل نگهداری اداری، حاضرنشدن برای گزارش‌دهی سه بار پیاپی، نرفتن به استان تعیین‌شده یا ترک آن بدون مجوز و خودداری از تکالیف مربوط به اطلاعات شخصی می‌تواند موجب تلقی درخواست به عنوان پس‌گرفته‌شده و توقف ارزیابی شود.
توقف پرونده به سبب فرض انصراف با رد ماهوی تفاوت دارد. در رد ماهوی، عناصر خطر بررسی و ناکافی شناخته می‌شوند؛ در فرض انصراف، رفتار فرایندی شخص مبنای پایان رسیدگی قرار می‌گیرد. آثار و راه‌های اعتراض هر تصمیم بر پایه نوع دقیق تصمیم ابلاغ‌شده تعیین می‌شود.
رابطه درخواست با نگهداری اداری و اخراج
هیچ شخصی صرفاً به دلیل طرح درخواست حمایت بین‌المللی قابل نگهداری اداری نیست. نگهداری متقاضی اقدامی استثنایی است و به ارزیابی فردی و وجود یکی از جهات مقرر در ماده ۶۸ قانون شماره ۶۴۵۸ نیاز دارد. پیش از نگهداری، کافی‌نبودن تدابیر جایگزین باید بررسی شود و مدت نگهداری بر اساس این ماده از سی روز تجاوز نمی‌کند.
طرح درخواست، اقدامات قضایی یا اداری دیگری را که بر مبنای قانونی مستقل اتخاذ شده‌اند خودکار متوقف نمی‌کند. همچنین برخورداری از وضعیت حمایت بین‌المللی مصونیت مطلق در برابر تصمیم اخراج ایجاد نمی‌کند. جهات مربوط به تروریسم، امنیت عمومی و نظم عمومی می‌توانند، با تحقق شرایط قانونی، مبنای تصمیم جداگانه قرار گیرند.
بااین‌حال، اخراج و بازگرداندن همواره با اصل منع بازگرداندن و موانع مقرر در ماده ۵۵ سنجیده می‌شوند. وجود تصمیم اخراج به‌تنهایی پاسخ نهایی درباره کشوری که شخص می‌تواند به آن فرستاده شود نیست. امکان اجرای اخراج، مقصد بازگشت و وضعیت حمایتی سه مسئله مرتبط اما از نظر حقوقی متمایزند.
اصل منع بازگرداندن
ماده ۴ قانون شماره ۶۴۵۸ منع بازگرداندن را به عنوان قاعده‌ای مستقل مقرر می‌کند. هیچ‌کس به مکانی بازگردانده نمی‌شود که در آن در معرض شکنجه، مجازات یا رفتار غیرانسانی یا تحقیرآمیز قرار گیرد یا جان یا آزادی او به سبب نژاد، دین، تابعیت، عضویت در گروه اجتماعی معین یا عقیده سیاسی تهدید شود.
این اصل از نتیجه نهایی درخواست حمایت گسترده‌تر است. رد درخواست یا محرومیت از یک عنوان حمایتی، بررسی خطرهای مشمول منع بازگرداندن را از میان نمی‌برد. در مقابل، منع بازگرداندن لزوماً به معنای شناسایی شخص تحت یکی از سه عنوان حمایت بین‌المللی نیست؛ این اصل می‌تواند مانع فرستادن شخص به مقصد خطرناک شود، بدون آنکه تمام عناصر یک وضعیت حمایتی تحقق یافته باشد.
ارزیابی خطر باید فردی و ناظر به زمان اجرای بازگشت باشد. تغییر اوضاع کشور مقصد یا تغییر موقعیت شخص می‌تواند بر این ارزیابی اثر بگذارد. ممنوعیت، فقط بازگرداندن مستقیم را در بر نمی‌گیرد؛ انتقال به مکانی که از آنجا خطر فرستادن زنجیره‌ای به مقصد ناامن وجود دارد نیز با هدف این اصل سنجیده می‌شود.
پایان و لغو وضعیت حمایت
شناسایی وضعیت حمایت بین‌المللی همیشگی و غیرقابل بازبینی نیست. استفاده دوباره و داوطلبانه از حمایت کشور تابعیت، بازیابی داوطلبانه تابعیت ازدست‌رفته، تحصیل تابعیت تازه و برخورداری از حمایت کشور جدید، بازگشت داوطلبانه به کشور مبدأ و تغییر مهم و پایدار شرایطی که سبب شناسایی شده بود، از جهات پایان وضعیت‌اند.
خروج داوطلبانه از ترکیه، بهره‌مندی از حمایت کشور دیگر، اسکان در کشور ثالث و فوت نیز بر ثبت وضعیت اثر می‌گذارند. در ارزیابی تغییر شرایط کشور مبدأ، تغییر باید چنان مهم و پایدار باشد که نیاز مبنایی به حمایت را از میان ببرد؛ تغییر موقت یا محدود به‌خودی‌خود این معیار را کامل نمی‌کند.
لغو وضعیت با پایان آن تفاوت دارد. اگر وضعیت بر پایه اطلاعات خلاف واقع، تقلب یا پنهان‌کردن واقعیتی صادر شده باشد که می‌توانست نتیجه را تغییر دهد، یا بعداً معلوم شود شخص از ابتدا مشمول یکی از جهات محرومیت بوده است، تصمیم لغو قابل اتخاذ است. لغو به اعتبار شرایط زمان شناسایی مربوط است؛ پایان وضعیت به تحول بعدی در رفتار شخص یا اوضاع حمایت ارتباط دارد.
نتیجه‌گیری
شهروند ایرانی در ترکیه حق دسترسی به فرایند حمایت بین‌المللی دارد، اما نتیجه درخواست به ارزیابی فردی خطر وابسته است. در ادعاهای ناشی از رویدادهای ایران، دو عنوان اصلی پناهندگی مشروط و حمایت ثانویه‌اند. پناهندگی مشروط بر ترس موجه از آزار مرتبط با یکی از پنج سبب حمایتی استوار است؛ حمایت ثانویه سه خطر مجازات اعدام، شکنجه یا رفتار ممنوع و تهدید جدی ناشی از خشونت بی‌ضابطه در مخاصمه مسلحانه را در بر می‌گیرد.
مشکلات اقامتی، اقتصادی یا شغلی به‌تنهایی جایگزین عناصر این تعریف‌ها نیستند. وضعیت ورود نامنظم مانع طرح درخواست نیست، قابلیت پذیرش با ارزیابی ماهوی تفاوت دارد و جهات محرومیت مستقل از هر دو هستند. کارت متقاضی، اقامت قانونی در مرحله رسیدگی را مستند می‌کند، اما به معنای پذیرش حمایت نیست.
اصل منع بازگرداندن حتی خارج از نتیجه شناسایی وضعیت حمایتی نیز اهمیت مستقل دارد. هم‌زمان، درخواست حمایت خودکار تمام تصمیم‌های اخراج یا نگهداری را از میان نمی‌برد. جایگاه حقوقی هر پرونده از رابطه میان خطر فردی، سبب خطر، قابلیت حمایت در کشور مبدأ، مسیر پیشین شخص، موانع قانونی و تصمیم‌های جداگانه صادرشده تعیین می‌شود.